Ярославская областная Дума

Партиципаторное бюджетирование

(общая информация, мировая практика и российский опыт)

В настоящее время проведение бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне является прерогативой исполнительной и, отчасти, законодательной власти. Влияние граждан на бюджетный процесс ограничивается публичными слушаниями бюджета, которые зачастую не предоставляют возможностей для взаимодействия власти и общества. Это происходит, в основном, из-за отсутствия доступной и понятной всем гражданам информации о бюджетном процессе и убежденности граждан в невозможности влиять на бюджетную политику. Отсутствие заинтересованности граждан и адекватной обратной связи между властью и населением – основная характеристика сложившейся ситуации. Эта ситуация порождает отчужденность и недоверие граждан по отношению к бюджетной политике, проводимой региональными и муниципальными властями, что приводит к росту напряженности в регионе или отдельно взятом муниципалитете.

Очевидно, что без участия двух заинтересованных сторон – граждан и власти – подобная проблема не решаема. Однако для организации такого взаимодействия необходима третья сторона, которая сможет организовать и сопровождать этот диалог.

Что такое партиципаторное бюджетирование?

Партиципаторное бюджетирование (ПБ) призвано расширить рамки участия граждан /населения, муниципалитетов в бюджетном процессе путем созыва специальных комиссий, которые занимаются распределением выделенных им средств. Разумеется, речь идет только о тех бюджетных решениях, при которых мнение граждан может быть учтено.

По сути, это процесс распределения части бюджетных средств при участии комиссии, состоящей из граждан и представителей муниципалитета.

1. Обсуждение специально выделенной части бюджета или внешних привлеченных средств (в большинстве случаев – до 5% от муниципального бюджета); непосредственно процесс ПБ включает в себя следующие составляющие:

2. Необходимое участие в процессе муниципальной и городской администрации;

3. Повторяемость обсуждения (ПБ не может ограничиваться одним собранием, на котором не могут быть рассмотрены все мнения сторон);

4. В процесс ПБ должны быть включены делиберативные процедуры в виде специальных

встреч, форумов или обучения (для предоставления гражданам информации о том, как и куда расходуются бюджетные средства, обучения общественности азам бюджетного процесса);

5. Необходимое последующее подведение отчетности о расходовании бюджета, выносимого на обсуждение по модели ПБ.

Следует особо отметить, что все эти обсуждения проводятся при участии экспертов и представителей муниципалитетов, отвечающих за исполнение бюджета.

Преимущества партисипаторного бюджетирования

Почему именно ПБ представляет подходящим средством для реформирования муниципального бюджетного процесса в России? Основываясь на примерах применения, можно утверждать, что введение ПБ на муниципальном уровне дает следующие результаты:

- Рост вовлеченности граждан в публичное обсуждение инициатив, повышение гражданской активности жителей муниципалитета.

- Модернизация публичного обсуждения, создание эффективно действующих общественных комиссий на примере обсуждения бюджета.

- Легитимация принятых решений, поскольку в них задействованы непосредственно граждане без института представительства (тем не менее, сотрудничество с депутатами городских собраний вполне возможно).

Оценки эффективности применения ПБ базируются, в основном, на измерении количественных параметров участия граждан при учете тех статей расходов муниципальных бюджетов, к которым они имеют доступ. Так, в докладе Всемирного банка по классическому примеру введения ПБ – Порту Аллегри в Бразилии – рост участников процесса ПБ за 10 лет (с 1990 года по 1999 год) оценивается в 40 раз (40000 человек в 1999 году, процент бюджетных средств, распределяемых с использованием процедур ПБ, составил 21%). Это дало возможность провести водопровод к домам, открыть новые школы, увеличить средства, выделяемые на здравоохранение и образование, до 40%общего бюджета города.

Препятствия на пути внедрения партисипаторного бюджетирования

В муниципальной политике стран Восточной Европы можно выделить следующие проблемы:

- Отсутствует культура коллективного действия при разобщенности граждан и администрации, следствие этого – недостаточность авторитета местных властей в глазах жителей, рост недоверия к власти, политическая апатия.

- Коллективные формы действия (политические партии, гражданские организации) являются сравнительно новым способом управления и не имеют достаточного влияния на муниципальную политику.

- Роли и полномочия местного самоуправления, особенно в финансовой сфере, относительно слабы.

- Непрозрачность местного бюджета, преобладание расходов над доходами.

Может ли партисипаторное бюджетирование применяться в Российской Федерации, учитывая отечественную специфику?

Для введения процедур ПБ в муниципальное управление необходимо соблюсти следующие минимальные требования при выборе муниципалитета:

1. Политическая воля представителей исполнительной власти (мэра города, главы муниципального образования), готовность к применению процедур ПБ к формированию бюджета.

2. Достаточный уровень вовлеченности граждан, позволяющий проводить заседания комиссий, их заинтересованность в конечном результате (уверенность в том, что средства, выделенные муниципалитетом, будут потрачены на нужды, обозначенные гражданами).

3. Четко определенные:

а) объем доступных средств и способов их использования (известны статьи бюджета, подрядчики и расценки на расходные статьи, определяемые гражданами),

б) ответственность конкретных представителей исполнительной власти за реализацию инициатив граждан.

4. Наличие детализированной информации о формировании и исполнении бюджета для организации обучения граждан, заседающих в коллегии.

5. Конкретное представление о проблемах в области инфраструктуры и общественных услуг для выбора наиболее приоритетных направлений для дополнительного финансирования или перераспределения средств в случае их недостатка.

Более того, на настоящий момент не существует законодательного оформления процедур ПБ, то есть администрацию нельзя формально обязать исполнять принятые гражданами рекомендации.

Из этого вытекает следующая проблема: невозможно мотивировать граждан на участие в коллегиях ПБ, если заранее известно, что их рекомендации могут быть отклонены администрацией. Помимо технических сложностей в обсуждении проекта бюджета (бюджет утверждается региональными властями, обобщенные статьи не определены и не доступны для понимания граждан, непосредственные траты определяются администрацией), существует еще и проблема определения размера доступных средств. Разумеется, в муниципалитетах с профицитом процедуры ПБ могут быть реализованы более полно. В муниципалитетах с дефицитным бюджетом роль граждан будет сведена к перераспределению средств.

Как на практике реализуется механизм партиципаторного бюджетирования в нашей стране, какие пилотные проекты начаты и какие суммы распределены?

Эксперименты, связанные с привлечением граждан к формированию части бюджета начались в 2013 году в Череповце (Вологодская область) и Сосновом Бору (Ленинградская область). В Череповце и Сосновом Бору над распределением средств работали комиссии из 20 и 15 человек соответственно. Объем распределяемых средств – 15 миллионов рублей в Череповце, 20 миллионов – в Сосновом Бору (0,27% и 1,3% от бюджетов городов). В 2014 году программа в Череповце и Сосновом Бору была продолжена, а также стартовал аналогичный проект в Кировской области на средства регионального бюджета (по 3 млн. рублей на Омутнинское, Мирнинское и Уржумское городские поселения).

Горожане-участники проекта отбирались жребием в бюджетные комиссии, члены которых получали право на выдвижение собственных инициатив по расходованию этих средств. Заседания комиссий продолжались в течение нескольких месяцев, на протяжении которых горожане обсуждали, на что и каким способом должны быть израсходованы выделенные средства. Кроме того, на протяжении этого времени члены комиссий слушали лекции и обсуждали свои инициативы с приглашенными экспертами и сотрудниками местных администраций. Этот проект осуществлял исследовательский центр «Res Publica» Европейского университета в Санкт-Петербурге при содействии Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив.

Проекты «Народный бюджет» в Череповце и «Я планирую бюджет» в Сосновом Бору были запущены в марте 2013 г. В Череповце администрацией было выделено 15 млн. руб, в Сосновом Бору – 20млн. руб. свободных средств. Заседания комиссии прошли в апреле-мае 2013г. Были выдвинуты и поддержаны предложения по:

- Установке спортивных площадок с шаговой доступностью на территории города и благоустройстве сквера памяти ликвидаторов аварии на ЧАЭС в Череповце;

- Организации детско-спортивного кластера с зонами для младшего и старшего школьного возраста и спортивных тренажеров для движения «турникменов» и установки велопарковок в общественно значимых местах в Сосновом Бору. Заседания рабочих групп по реализации предложений идут с июня 2013 г.

Опыт внедрения модели партисипаторного бюджетирования в 2-х российских муниципалитетах позволил сделать следующий важный вывод, что ПБ станет важным элементом муниципального управления, если будет:

А) Ежегодным - ключевая характеристика подобных же процессов в Европе – их постоянность. Комиссии ПБ собираются там каждый год, и ротация их состава – обязательное требование, чтобы каждый горожанин по-прежнему имел возможность быть выбранным. Вместе с тем, никто не запрещает обмениваться опытом с членами комиссий предыдущих лет.

Б) Популярным - необходимо, чтобы проекты затрагивали интересы как можно большего числа горожан. Это понимают и члены комиссии, ощущая свою ответственность и раз за разом отвергая частные предложения.

В) Сохранять доверие участников и граждан. Для этого необходимо, чтобы проекты первого этапа были выполнены в срок и в полном объеме.

Пилотные и в Череповце, и в Сосновом Бору сейчас находятся на стадии завершения – оценить их эффективность в полном объеме можно будет тогда, когда проекты, предложенные членами комиссии, будут выполнены. В 2013 году они были приняты в бюджет, и реализуются в этом году. Но уже сейчас понятно, что подобная процедура может привнести много нового в практику муниципального управления и бюджетного процесса.

Среди плюсов для муниципального управления и бюджетного процесса в администрации отдельно взятого города можно отметить: в экономическом плане: повышение эффективности управления частью бюджетных средств. Расходование бюджетных средств идет под контролем бюджетной комиссии, таким образом, исключается коррупционная составляющая на этапе составления проекта бюджета. В политическом плане: при принятии непопулярных бюджетных решений горожане вовлекаются в диалог, и, таким образом, снимается часть социального напряжения. Партиципаторное бюджетирование позволяет вовлечь жителей в обсуждение и решение тех городских проблем, от которых зависит качество жизни всех горожан. В управленческом плане: повышение качества управленческих решений в администрации, мотивация и повышение квалификации жителей – участников процесса (потенциальных депутатов), создание методики вовлечения горожан в процесс принятия решений, организация разумного давления на чиновников для повышения качества их работы.

Для горожан и заинтересованных лиц партиципаторное бюджетирование стало принципиально иным каналом связи с администрацией города, действующим на постоянной основе, поскольку оно предполагает, что комиссия горожан собирается ежегодно.

Также можно говорить о повышении бюджетной, административной грамотности через лекции, личные встречи с представителями администрации, обязательные письменные ответы на обращения членов комиссии. Это позволяет горожанам прояснить для себя логику, которой чиновники руководствуются при принятии решений, соответственно, они получают возможность влиять на этот процесс и корректировать его.

Исходя из этого, целесообразно высказать следующие рекомендации:

- По возможности необходимо сузить обсуждаемые вопросы, выбрав наиболее важные – касающиеся ЖКХ,здравоохранения, образования, строительства и т.п. Разброс тем способствует неконструктивному обсуждению, увеличению образовательной нагрузки и сложности рассматриваемых вопросов.

- При невозможности резервирования определенных объемов средств из бюджета стоит поставить вопрос о привлечении дополнительных средств – например, местного бизнеса.

- Поскольку в основном коллегии ПБ в Европе, во-первых, регулярны, во-вторых, подвержены ротации состава, стоит рассмотреть вопрос о двойном наборе членов коллегии – как гражданских активистов, которые имели опыт контактов с администрацией, так и активистов, набранных из соответствующих списков случайным образом – например, списков присяжных заседателей или старших по домам.

25.03.2015

8 (4852) 40-10-18  Молякова А.С.